பகுதி 1 | பகுதி 2 | பகுதி 3 | பகுதி 4 | பகுதி 5 | பகுதி 6 | பகுதி 7
“நேர்மைக்கான வாதம்: பரவலாக்கப்பட்ட அதிகாரம் நேர்மையை ஏன் ஊக்குவிக்கிறது“
-அசோக் வர்தன் ஷெட்டி
1823 ஆம் ஆண்டு ஜூன் 12 அன்று, தாமஸ் ஜெபர்சன் (Thomas Jefferson) நீதிபதி வில்லியம் ஜான்சனுக்கு (Justice William Johnson) எழுதிய கடிதத்தில், அதிகாரத்தை மையப்படுத்துவதால் (centralising power) ஏற்படும் ஆபத்துகள் குறித்து எச்சரித்தார். அவர் பின்வருமாறு எழுதினார்:
“நமது வெளியுறவு விவகாரங்களைக் கூட்டரசும், நமது உள்நாட்டு விவகாரங்களை மாநில அரசுகளும் மிகச் சிறப்பாக நிர்வகிக்க முடியும் என்றும் நான் நம்புகிறேன். எனவே, இவ்விரு அரசுகளையும் வரம்பிற்குள் வைப்பதற்காக, அரசமைப்பால் நிறுவப்பட்ட அந்த ஆரோக்கியமான அதிகாரப் பகிர்வு தொடர்ந்து பேணப்படுவதையே நான் விரும்புகிறேன். அனைத்து அலுவலகங்களும் வாஷிங்டனுக்கு மாற்றப்படுவதை நான் ஒருபோதும் காண விரும்பவில்லை; அவ்வாறு மாற்றப்பட்டால், மக்களின் கண்களிலிருந்து மேலும் விலகிச் சென்று, சந்தையில் நடப்பதைப் போலவே, அங்குப் பதவிகள் மிக ரகசியமாக விலை பேசப்படக்கூடும்.”
நவீன அரசியல் பொருளாதாரம் ஜெபர்சனின் கூற்றை உறுதிப்படுத்துகிறது. ஊழல் என்பது வெறும் தார்மீக வீழ்ச்சி (moral failing) மட்டுமல்ல; அது ஒரு கட்டமைப்புரீதியான நிகழ்வுமாகும் (structural phenomenon). அதிகாரம் குவிக்கப்படும் இடங்களிலும், தன்னிச்சையான முடிவெடுக்கும் உரிமை ஏகபோகமாக்கப்படும் இடங்களிலும், தகவல்கள் வெளிப்படைத்தன்மையற்று இருக்கும் இடங்களிலும், பொறுப்புடைமை (accountability) வெகுதொலைவில் இருக்கும் இடங்களிலும் அது தழைத்தோங்குகிறது. இதற்கு மாறாக, அதிகாரத்தைப் பரவலாக்குவது (dispersing authority) இந்தக் கட்டமைப்புச் சூழல்களை மாற்றியமைக்கிறது; அத்துடன், வெறும் அறிவுரைகள் (exhortation), கண்காணிப்பு அல்லது மையக் கட்டுப்பாடு ஆகியவற்றை மட்டுமே நம்பியிருப்பதைவிட, ஊழலை அது மிகச் சிறப்பாகக் கட்டுப்படுத்துகிறது.
குவிக்கப்பட்ட அதிகாரமும் குவிக்கப்பட்ட ஆதாயமும்
1965 ஆம் ஆண்டில் மாங்குர் ஓல்சன் (Mancur Olson) வெளியிட்ட ‘கூட்டுச் செயல்பாட்டின் தர்க்கம்: பொதுப்பொருட்கள் மற்றும் குழுக்களின் கோட்பாடு’ (The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups) என்ற நூலில், அதிகார மையப்படுத்துதல் பெரும்பாலும் ஊழலுக்கு ஏன் வழிவகுக்கிறது என்பதை அவர் விளக்கியுள்ளார். சாதாரண வரிசெலுத்துவோர் அல்லது நுகர்வோர் போன்ற “பரவலான நலன்களைக்” (diffuse interests) கொண்டவர்களை விட, பெருநிறுவனங்கள், தொழில்துறை பெருங்குழுக்கள் (industry lobbies) அல்லது வணிகக் கூட்டமைப்புகள் (cartels) போன்ற “தனித்த பெருநலன்களைக் கொண்ட குழுக்கள்” (concentrated interests) ஒரு தீர்க்கமான அமைப்புரீதியான அனுகூலத்தைப் (decisive organisational advantage) பெறுகின்றன என்பதை அவர் சுட்டிக்காட்டினார். தங்களுக்குச் சாதகமான கொள்கையின் மூலம் கிடைக்கும் ஆதாயங்கள் பெரியதாகவும் ஒருமுகப்படுத்தப்பட்டதாகவும் இருக்கும்போது, அந்தத் தாக்கத்தை ஏற்படுத்துவதற்காகத் தனித்த பெருநலன்களைக் கொண்ட குழுக்கள் பெருமளவு முதலீடு செய்யத் தயாராக இருக்கின்றன; அதேநேரத்தில், இதனால் ஏற்படும் இழப்புகள் சிறியதாகவும் பரவலாகவும் இருக்கும்போது, அதனை எதிர்ப்பதில் பொதுமக்கள் மிகக் குறைவான முனைப்பையே காட்டுகின்றனர்.
அதிகார மையப்படுத்துதல் இந்த முரண்பாட்டை மேலும் தீவிரமாக்குகிறது. உரிமங்கள், ஒழுங்குமுறை ஒப்புதல்கள், கொள்முதல் முடிவுகள் அல்லது இயற்கை வள ஒதுக்கீடுகள் ஆகியவை ஒரேயொரு அமைச்சகம் அல்லது முதன்மை அதிகார அமைப்பால் (nodal authority) கட்டுப்படுத்தப்பட்டால், தகாத ஆதாயம் தேடுதல் (rent-seeking) மிக எளிதாக நிறைவேறுகிறது: ஒரு குறிப்பிட்ட அதிகார மையத்தில் செல்வாக்குச் செலுத்தினால் போதும், அதற்கான பலன்கள் நாடு முழுவதும் நீட்டிக்கப்படலாம்.
அதிகாரப் பரவலாக்கம் இந்தக் கணக்கீட்டை மாற்றியமைக்கிறது. பல மாநிலங்கள் அல்லது துணைத் தேசிய (sub-national) அரசாங்கங்களுக்கிடையே அதிகாரம் பகிர்ந்தளிக்கப்படும்போது, நலன் சார்ந்த குழுக்கள் ஒரேயொருவரிடம் அல்லாமல் பல முடிவெடுப்பவர்களிடம் பேரம் பேச வேண்டியுள்ளது. இது செல்வாக்குச் செலுத்துவதற்கான பரிவர்த்தனைச் செலவுகளை (transaction costs of influence) அதிகப்படுத்துகிறது; மேலும், ஒட்டுமொத்த அமைப்பையும் தங்கள் பிடிக்குள் கொண்டுவருவதற்கான வாய்ப்பையும் குறைக்கிறது. உண்மையில், அதிகாரப் பரவலாக்கமானது தகாத ஆதாயம் தேடுதலின் மீதான ஒரு கட்டமைப்புரீதியான வரியாகச் செயல்படுகிறது. அதிகாரத்தைத் துண்டாக்குவதன் மூலமும், தன்னிச்சையான முடிவெடுக்கும் உரிமையைப் பரவலாக்குவதன் மூலமும், இது பெரிய அளவிலான ஊழல் நடப்பதற்கான சாத்தியக்கூறுகளை வெகுவாகக் குறைக்கிறது.
நெறிப்படுத்தும் கருவியாகப் போட்டி: சந்தையைப் பாதுகாக்கும் கூட்டாட்சி
பாரி ஆர். வீன்காஸ்ட் (Barry R. Weingast), 1995 ஆம் ஆண்டில் வெளியான ‘அரசியல் நிறுவனங்களின் பொருளாதாரப் பங்கு: சந்தையைப் பாதுகாக்கும் கூட்டாட்சி’ (The Economic Role of Political Institutions: Market-Preserving Federalism) என்ற தனது பெரும் தாக்கத்தை ஏற்படுத்திய கட்டுரையில் ஒரு முக்கிய வாதத்தை முன்வைத்தார். அரசாங்கத்தின் சுரண்டலைத் (governmental predation) தடுப்பதற்கான மிக வலுவான கருவி வாக்குப்பெட்டி மட்டுமல்ல, மாறாக “அதிகார வரம்புகளுக்கிடையிலான போட்டி” (inter-jurisdictional competition) என்பதே அவரது வாதமாகும்.
பரவலாக்கப்பட்ட அமைப்புகளில், முதலீடு, திறன்மிகு தொழிலாளர்கள் (skilled labour) மற்றும் பொருளாதாரச் செயல்பாடுகளை ஈர்ப்பதற்காகத் துணைத் தேசிய அரசாங்கங்கள் தங்களுக்குள் போட்டியிடுகின்றன. ஒரு மாநிலம் அதீத ஊழல் நிறைந்ததாகவோ அல்லது திறனற்றதாகவோ மாறினால், நிறுவனங்களுக்கும் குடிமக்களுக்கும் ஒரு “வெளியேறும் விருப்பத்தேர்வு” (exit option) இருக்கிறது: அவர்கள் சிறந்த ஆளுகையை வழங்கும் பிற அதிகார வரம்புகளுக்கு இடம்பெயர முடியும். இந்தச் சாத்தியக்கூறானது, பொருளியலாளர்கள் குறிப்பிடும் “கடுமையான வரவு-செலவுத் திட்டக் கட்டுப்பாட்டை” மாநில (துணைத் தேசிய) ஆட்சியாளர்கள் மீது திணிக்கிறது. தங்களது அதிகாரத்தைத் தவறாகப் பயன்படுத்தும் அரசாங்கங்கள், வரி வருவாய், முதலீடு மற்றும் அரசியல்ரீதியான ஏற்புடைமை ஆகியவற்றை இழக்கும் அபாயத்தை எதிர்கொள்கின்றன.
மிகவும் மையப்படுத்தப்பட்ட ஒரு அரசாங்கம், எவ்வித உள்நாட்டுப் போட்டியையும் எதிர்கொள்வதில்லை. அதிகாரத்தின் ஏகபோகத்தை அது கொண்டுள்ளதால், பரவலாக்கப்பட்ட அமைப்புகளில் அண்டை அதிகார வரம்புகள் செலுத்தும் நெறிப்படுத்தும் அழுத்தங்களிலிருந்து (disciplining pressures) அது தனிமைப்படுத்தப்படுகிறது. இந்தத் திருத்தும் சக்தி (corrective force) இல்லாத நிலையில், நிர்வாகக் கட்டுப்பாட்டிற்கான உந்துதல்கள் பலவீனமடைகின்றன. இதன் விளைவாக, அந்த அமைப்புமுறையானது தகாத ஆதாயம் தேடுதல் (rent-seeking) மற்றும் அதிகார முறைகேடு ஆகியவற்றுக்கு மிக எளிதில் ஆளாகக்கூடியதாக மாறுகிறது.
அருகில் இருப்பதன் அறிதல்சார் அனுகூலம்
அதிகாரப் பரவலாக்கம் பொதுமக்களின் கண்காணிப்பையும் (public monitoring) வலுப்படுத்துகிறது. பெரிய, மையப்படுத்தப்பட்ட அமைப்புகளில், ஊழலானது பெரும்பாலும் தொலைவு, சிக்கல்தன்மை மற்றும் அதிகார வர்க்கத்தின் வெளிப்படைத்தன்மையற்ற நிலை ஆகியவற்றால் அடிக்கடி மறைக்கப்படுகிறது. தொலைதூரத் தலைநகரங்களில் எடுக்கப்படும் முடிவுகளைக் கண்காணிக்கவோ அல்லது தேசியக் கொள்முதல் செயல்முறைகளின் தொழில்நுட்பச் சிக்கல்களைப் புரிந்துகொள்ளவோ குடிமக்களால் நடைமுறையில் முடியாது.
பரவலாக்கப்பட்ட ஆளுகை இந்தத் தகவல் ஏற்றத்தாழ்வை (informational asymmetry) மாற்றியமைக்கிறது. ஒரு மாநிலத்திற்குள் அல்லது உள்ளூரில் உள்ள குடிமக்கள் ஓர் “அறிதல்சார் அனுகூலத்தை” (epistemic advantage) கொண்டுள்ளனர் – இது ஆளுகைக்கு அருகில் அமைவதிலிருந்து பெறப்படும் ஒரு நடைமுறை அறிவாகும். சாலைகள் போடப்பட்டுள்ளனவா, பள்ளிகள் செயல்படுகின்றனவா அல்லது சுகாதார மையங்கள் இயங்குகின்றனவா என்பதை அவர்கள் அறிவார்கள். ஆளுகைக்கு இவ்வாறு அருகில் இருப்பது, குடிமக்களைச் ‘செயலற்ற குடி’ (passive subjects) என்ற நிலையிலிருந்து, ஆளுகை விளைவுகளின் ‘செயலூக்கமுள்ள தணிக்கையாளர்’ (active auditors) என்ற நிலைக்கு மாற்றுகிறது. நிர்வாக அதிகாரம், அதனால் பாதிக்கப்படும் சமூகத்திற்கு மிக அருகில் செலுத்தப்படும்போது, பொதுமக்களின் ஆய்வும் கண்காணிப்பும் நேரடியானதாகவும் தொடர்ச்சியானதாகவும் மாறுகிறது.
ஜெபர்சனின் கூற்று இன்றும் நிலைத்திருக்கிறது: ஆளுகை “மக்களின் பார்வைப்புலத்திலிருந்து” தப்பும்போது ஊழல் தழைத்தோங்குகிறது. அதிகாரப் பரவலாக்கமானது, அந்த விழிப்புமிக்க கண்களை ஆளுகையின் செயல்பாட்டிற்கு மீண்டும் கொண்டுவருகிறது.
வெளித்தோற்ற முரண்பாடு
அதிகாரப் பரவலாக்கம் என்பது, தேசிய அளவிலான அதிகாரிகளை விட அதிகச் சுரண்டல் மனப்பான்மை கொண்ட உள்ளூர் ஆதிக்கவாதிகளுக்கு அதிகாரமளிப்பதன் மூலம் ஊழலையும் பரவலாக்குகிறது என்று விமர்சகர்கள் அடிக்கடி வாதிடுகின்றனர். எவ்வாறாயினும், இந்த வாதம் “வெளித்தோற்ற முரண்பாடு” (visibility paradox) என்று அழைக்கப்படக்கூடிய ஒன்றின் அடிப்படையிலேயே அமைந்துள்ளது: அதாவது, கண்கூடாகத் தெரியும் ஊழலை, மிகப்பெரிய ஊழலாகத் தவறாகப் புரிந்துகொள்ளும் போக்காகும். பட்டறிவுப்பூர்வமான ஆய்வுகள் இதைவிட நுட்பமான ஒரு சித்திரத்தை வழங்குகின்றன.
முதலாவதாக, ரேமண்ட் ஃபிஸ்மேன் (Raymond Fisman) மற்றும் ராபர்ட்டா கட்டி (Roberta Gatti) ஆகியோர் 2002 ஆம் ஆண்டில் வெளியிட்ட ‘அதிகாரப் பரவலாக்கம் மற்றும் ஊழல்: நாடுகளுக்கிடையிலான சான்றுகள்’ (Decentralization and Corruption: Evidence across Countries) என்ற தங்களின் ஆய்வுகளில், நிதியியல் பரவலாக்கத்திற்கும் (fiscal decentralisation) ஊழலுக்கும் இடையே ஒரு வலுவான எதிர்மறைத் தொடர்பு இருப்பதைக் கண்டறிந்தனர். உள்ளூர்க் கண்காணிப்பும் நிறுவனங்கள் அருகில் அமைவதும் (institutional proximity) பொறுப்புடைமையை மேம்படுத்துகின்றன என்பதையும், அதிகார முறைகேட்டிற்கான வாய்ப்புகளைக் குறைக்கின்றன என்பதையும் அவர்களது ஆய்வு சுட்டிக்காட்டுகிறது.
இரண்டாவதாக, பிரணாப் பர்தன் (Pranab Bardhan) மற்றும் திலீப் முகர்ஜி (Dilip Mookherjee) ஆகியோர் 2000 ஆம் ஆண்டில் வெளியிட்ட ‘உள்ளூர் மற்றும் தேசிய மட்டங்களில் அதிகாரக் கைப்பற்றலும் ஆளுகையும்’ (Capture and Governance at Local and National Levels) என்ற கட்டுரையில், உள்ளூர் மட்டத்திலான “சில்லறைக் கைப்பற்றலுக்கும்” (retail capture), தேசிய மட்டத்திலான “மொத்தக் கைப்பற்றலுக்கும்” (wholesale capture) இடையிலான வேறுபாட்டைப் பகுப்பாய்வு செய்கின்றனர். உள்ளூரில் ஊழல் நிகழக்கூடும் என்றாலும், மையப்படுத்தப்பட்ட அமைப்புகள் சக்திவாய்ந்த பெருநிறுவன அல்லது அரசியல் நலன்களால் பெரிய அளவில் கைப்பற்றப்படுவதற்கு மிக எளிதில் இலக்காகின்றன. இத்தகைய “மொத்த” ஊழலானது பொருளாதாரரீதியாக மிகவும் பாதிப்பை ஏற்படுத்துவதாகவும், கண்டறிவதற்கும் சரிசெய்வதற்கும் மிகக் கடினமானதாகவும் இருக்கிறது.
மூன்றாவதாக, டேனியல் ட்ரைஸ்மேன் (Daniel Treisman) 2011 ஆம் ஆண்டில் வெளியிட்ட ‘நாடுகளுக்கிடையிலான பட்டறிவுப்பூர்வமான பத்தாண்டுகால ஆய்வுகளிலிருந்து ஊழலுக்கான காரணங்கள் பற்றி நாம் கற்றுக்கொண்டது என்ன?’ (What Have We Learned about the Causes of Corruption from Ten Years of Cross-National Empirical Research?) என்ற ஆய்வில் ஒரு முக்கியக் கண்டுபிடிப்பை முன்வைக்கிறார். ஊழல் குறித்த மக்களின் எண்ணங்களை அடிப்படையாகக் கொண்ட குறியீடுகள் (perception-based corruption indices) பெரும்பாலும் பரவலாக்கப்பட்ட அமைப்புகளில் அதிக ஊழல் இருப்பதைக் காட்டுகின்றன; ஆனால், குடிமக்களோ நிறுவனங்களோ உண்மையில் லஞ்சம் கொடுத்தார்களா என்று கேட்கும் அனுபவ அடிப்படையிலான ஆய்வுகள் (experience-based surveys) இந்தத் தொடர்பை மிகக் குறைவாகவோ அல்லது முரண்பாடாகவோ காட்டுகின்றன. பரவலாக்கப்பட்ட அமைப்புகள் பெரும்பாலும் அதிகச் சுதந்திரமான ஊடகங்களையும், அதிகப் போட்டித்தன்மை கொண்ட அரசியலையும், பொதுமக்களின் தீவிரமான கண்காணிப்பையும் கொண்டுள்ளன. இதன் விளைவாக, ஊழல் அடிக்கடி அம்பலப்படுத்தப்பட்டு செய்திகளாக வெளிவருகிறது. எனவே, உண்மையான பொறுப்புடைமை மேம்படும் அதே வேளையில், ஊழல் பெருகிவிட்டதான ஒரு தோற்றமும் மக்களிடையே அதிகரிக்கக்கூடும்.
இந்திய ஆளுகை வடிவமைப்பிற்கு இது உணர்த்தும் செய்திகள்
வரலாற்றுரீதியாக, இந்தியாவின் மிகப்பெரிய ‘தகாத ஆதாயக் குவிப்புகள்’ (rent pools) எங்குத் தன்னிச்சையான அதிகாரங்கள் அதிகம் குவிக்கப்பட்டுள்ளதோ, எங்கு அவற்றின் விளைவுகள் குடிமக்களின் பார்வைப்புலத்திற்கு மிகக் குறைவாகத் தெரிகிறதோ அங்கேயே உருவாகியுள்ளன: இயற்கை வள ஒதுக்கீடுகள், மைய ஒழுங்குமுறை ஒப்புதல்கள் (central regulatory approvals), தேசிய அளவிலான கொள்முதல் ஒப்பந்தங்கள் மற்றும் பெரிய அளவிலான மையப்படுத்தப்பட்ட திட்டங்கள் ஆகியவையே அவை. எனவே, அதிகாரப் பரவலாக்கத்திற்கான நேர்மை சார்ந்த வாதம் (probity case) மிகவும் நேரடியானது:
- தகாத ஆதாயங்களை ஒரேயொரு தேசியக் குவிப்பாக இல்லாமல், பல சிறிய குவிப்புகளாகத் துண்டாக்குதல்.
- தொலைதூரத்திலுள்ள ஒரேயொரு அதிகார அமைப்பிற்குப் பதிலாக, பொறுப்புடைமை கொண்ட பல மையங்களை உருவாக்குவதன் மூலம் கண்காணிப்பாளர்களின் எண்ணிக்கையைப் பெருக்குதல்.
- மேல்நோக்கி மனு அளிப்பதற்குப் பதிலாக, குடிமக்களே விளைவுகளை நேரடியாகத் தணிக்கை செய்யும் வகையில் பொறுப்புடைமைச் சங்கிலிகளைச் (accountability chains) சுருக்குதல்.
உள்ளூர் அரசியல்வாதிகள் தேசிய அளவிலான அரசியல்வாதிகளை விட அதிக நற்பண்பு கொண்டவர்கள் என்று நேர்மைக்கான இந்த வாதம் ஊகிக்கவில்லை. மாறாக, இது அதற்கு நேர்மாறான ஒன்றை ஊகிக்கிறது: அனைத்து அதிகாரமும் அதிகார முறைகேட்டிற்கு உள்ளாகக்கூடியதே. நிறுவனங்கள் அந்தப் போக்கைப் பெரிதாக்குகின்றனவா அல்லது கட்டுப்படுத்துகின்றனவா என்பதே இங்குள்ள கேள்வியாகும். லார்ட் ஆக்டன் (Lord Acton) தனது புகழ்பெற்ற கூற்றில் குறிப்பிட்டதைப்போல: “அதிகாரம் ஊழலுக்கு வழிவகுக்கிறது. முழுமையான அதிகாரம் முழுமையாக ஊழலுக்கு வழிவகுக்கிறது.”
பரவலாக்கப்பட்ட அதிகாரம் ஊழலை முற்றிலுமாக ஒழித்துவிடாது; ஆனால் அது அதிகாரத்தைக் கைப்பற்றுவதைக் கடினமாக்குகிறது, ஊழலை மறைப்பதற்கான விலையை அதிகமாக்குகிறது, மற்றும் தவறுகளைச் சரிசெய்வதை விரைவாக்குகிறது. முடிவெடுக்கும் அதிகாரத்தைப் பல மையங்களுக்குப் பகிர்ந்தளிப்பதன் மூலம், கூட்டாட்சி முறை பொறுப்புடைமையை வலுப்படுத்துகிறது; பொதுமக்களின் கண்காணிப்பை விரிவுபடுத்துகிறது; மேலும், அதிகார முறைகேட்டிற்கு எதிரான கட்டமைப்புரீதியான பாதுகாப்புகளை உருவாக்குகிறது.
கட்டுரையாளர் குறிப்பு:
கே. அசோக் வர்தன் ஷெட்டி, IAS (ஓய்வு),
- இந்தியக் கடல்சார் பல்கலைக்கழகத்தின் முன்னாள் துணைவேந்தர், சென்னை.
- ஒன்றிய-மாநில உறவுகள் குறித்த தமிழ்நாடு அரசு உயர்நிலைக் குழுவின் உறுப்பினர்.